互聯網金融風險專項整治系列報道:

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熱熱鬧鬧的互聯網金融行業，正迎來一場全面體檢。近日，國務院辦公廳公布了《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，更是配備了包括人民銀行在內的17個部委公布的涉及非銀機構支付、跨界資管、P2P網絡借貸、股權眾籌、互聯網保險和互聯網金融廣告在內的6個細分領域的整治文件。

這個“1+6”方案的出台，標志著互聯網金融整頓方案的最終落地，標志著中央政府對互聯網金融態度從相對寬鬆向適度監管轉型。

互聯網金融蓬勃興起，幾乎觸及了金融業的所有領域。其中，由14個部委共同參與非銀行支付機構的整治工作更是顯得頗有分量。

官方數據顯示，2015年，非銀行支付機構累計發生網絡支付業務821.45億筆，金額49.48萬億元，同比分別增長119.51%和100.16%。迅猛增長的數據，使得非銀行支付機構帶來的用戶資金安全、金融詐騙、資金沉澱風險等問題顯得尤為刺眼。

“一是整治有牌照的企業亂來，二是整治沒牌照的。”北京大成律師事務所合伙人肖颯一語道破了非銀行支付機構整頓的方向和著力點。

新政解析：備付金集中管理 統一繳存

在實際操作中，非銀行支付機構手裡握著客戶大量的預收待付貨幣資金，這部分備付金不屬於支付機構的自由財產，但因其被支付機構分散存放，不利於有效監測，也存在被挪用的風險。

這些非銀行支付機構，自創體系繞過銀聯直連銀行，將客戶備付金以自身名義在多家銀行開立賬戶分散存放，平均每家支付機構開立客戶備付金賬戶13個，最多的開立客戶備付金賬戶達70個。不僅接口重復，而且開設多個備付金賬戶，關聯關系復雜且透明度低，從某種意義上看，第三方支付機構各自構建支付清算體系，卻游離在現有金融系統之外。

1月7日，人民銀行公告稱，已依法注銷上海暢購企業服務有限公司《支付業務許可証》，並將公司及相關責任人涉嫌犯罪線索移交司法部門立案偵查，追究刑事責任。這是繼去年浙江易士企業管理服務有限公司和廣東益民旅游休閑服務有限公司之后，央行吊銷的第三張支付牌照。在人民銀行的通告中，這些被請出局的非銀行支付機構存在的一個共同問題：大量違規挪用客戶備付金。

以浙江易士為例，經人民銀行執法檢查確認，該存在以下嚴重違規問題：一是通過直接挪用、向客戶賒銷預付卡、虛構后台交易等方式，大量違規挪用客戶備付金，造成資金鏈斷裂，預付卡無法使用，持卡人權益嚴重受損﹔二是偽造、變造支付業務、財務報表和資料，欺騙、掩飾資金流向﹔三是超范圍違規發行網絡支付產品。

《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》（簡稱“《實施方案》”）指出，通過制定客戶備付金集中存管方案，要求支付機構將客戶備付金統一繳存人民銀行或符合要求的商業銀行，有助於加強賬戶資金監測，防范資金風險，切實保護客戶合法權益。

而在此之前，人民銀行就曾多次發文規范備付金業務，明確提出，“任何單位和個人不得擅自挪用、佔用、借用客戶備付金，不得擅自以客戶備付金為他人提供擔保。”

業內質疑：誰是取消備付金利息支出的受益者？

對於業內關注較多的備付金問題，此次《實施方案》中還特意提到，逐步取消對支付機構客戶備付金的利息支出，降低客戶備付金賬戶資金沉澱，引導支付機構回歸支付本原、創新支付服務，不以變相吸收存款賺取利息收入。

有人士質疑，銀行不再向非銀行支付機構的備付金賬戶付利息，是將大量的資金免費沉澱在銀行賬戶裡，有侵吞非銀行支付機構的利益之嫌。

“事實上，從定位的角度來講，利息收入的減少並不是說是支付機構受損失，這個錢本身也不該是它的。”中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛在接受人民金融採訪時說，備付金的利息從法律原則來講是歸屬於客戶的而不是支付機構的收入。

恆豐銀行研究院執行院長董希淼則表示，央行以保障客戶備付金安全為基本目標，制定客戶備付金集中存管方案，要求支付機構將客戶備付金統一繳存至央行或符合要求的商業銀行並配套相關措施，主要是為了根除支付行業的原有敝病，盡量減少支付機構在客戶備付金利益之下的行為失范。

“如果把備付金的利差收入當做是收入的話，就相當於客戶的資金成了非銀行支付機構的資金沉澱，變成收取利差收入的機構，成了一個金融中介機構而不是金融服務機構。”曾剛說。

董希淼也認為，在金融市場基礎設施原則（PFMIs）下，一國的跨行支付清算安全性是中央銀行的當然職責，由中央銀行或由接受中央監管的清算機構提供跨行清算服務是理所當然，規范支付機構跨行清算行為十分必要，也是職責所在。

事實上，在曾剛看來，銀行不再向非銀行支付機構的備付金賬戶付利息也不一定就是“佔便宜”。“引導之后，備付金的存量會下降，下降之后這些回到客戶賬戶上的備付金就成了客戶的資金。這部分資金銀行會支付利息，最終還是會回到客戶手中。”

從客觀情況來看，數據顯示，截至2015年底，我國非銀行支付沉澱資金總量大概2000億元，比2014年底增長60%。董希淼說，“雖然增長較快，總量看上去也不少，但是對商業銀行而言，這點資金量非常小。2015年底，整個銀行業資產總額200萬億元，負債總額184萬億元。相比之下，備付金這點不算什麼。”

他山之石：依法、依規整頓 維護客戶利益

從法律層面來看，客戶備付金的所有權人是客戶，不屬於支付機構自有財產。客戶與非銀行支付機構形成的是委托代理法律關系，不是存款法律關系，不是投資法律關系，不是理財法律關系。因此，如何保護客戶權益成為了工作的難點和重點。

“《實施方案》是對已成立的法律及管理規定的具體落實方案。”中國政法大學互聯網金融法律研究院院長、博士生導師李愛君在接受人民金融專訪時說，《實施方案》是依照《中國人民銀行法》、《非金融機構支付服務管理辦法》等規定而來，整頓本身是依法、依規整頓，其整頓的目標也是讓非銀行支付行為回歸法治的軌道，回歸合規運營，保護客戶的合法權益，建立整個支付行業的公平的競爭秩序，維護金融秩序的安全。

李愛君認為，從國外經驗來看，備付金集中管理制度的建立正是為了保護客戶權益。

李愛君介紹說，歐盟對消費者資金（滯留資金）的監管的方式是要開立專門賬戶管理，與機構自身資金嚴格區分，建立風險准備金制度，支付機構需在中央銀行開設專門賬戶並留存大量資金，以此保護消費者的資金安全，進而防范金融風險。

而美國對資金安全的監管主要是要求非銀行支付機構將用戶的沉澱資金存放在銀行開設的無息賬戶中，客戶資金賬戶和公司賬戶分別開立，非銀行支付平台無權使用客戶資金。

“美國的監管是通過對現行銀行業的貨幣服務業務監管制度的適當延伸來監管。認定非銀行支付機構平台賬戶中的沉澱資金是負債，即用戶享有的對非銀行支付機構的債權，不是聯邦銀行法中定義的存款。”李愛君表示，從國外經驗來看，綜上原因，客戶的資金不得挪用、佔用客戶備付金，客戶備付金賬戶應開立在人民銀行或符合要求的商業銀行，是在維護客戶的利益。

未來發展：不發新牌照 沒牌照的企業要清理

從事支付業務，首先要得到央行頒發的支付牌照。事實上，近幾年來，央行對牌照的管理也越來越嚴格。

2011年5月，央行公布了首批非銀行支付機構牌照名單，共頒給27家單位。隨后幾年，央行共發放了270張支付牌照。然而截至目前，全國共有267家支付機構獲准從事支付業務，3家企業已被注銷支付許可。

正是從去年以來，央行便開始對支付領域進行嚴格管理。2015年8月24日，央行依法注銷了浙江易士的《支付業務許可証》。同年10月，央行再次出手注銷廣東益民《支付業務許可証》。2016年1月，央行宣布依法注銷上海暢購企業服務有限公司《支付業務許可証》，並將公司及相關責任人涉嫌犯罪線索移交司法部門立案偵查，追究刑事責任。

同時，2016年1月5日，央行注銷中匯電子支付有限公司互聯網支付許可，停止黑龍江、吉林、寧夏、甘肅、青海、新疆、西藏、海南、深圳、廈門、寧波、大連等12個省(區、市)的銀行卡收單業務。

除了注銷支付許可外，央行還出重拳整治非銀行支付機構。特別是，2016年7月以來，據不完全統計，央行對非銀行支付機構的罰沒合計超億元。

僅8月16日和7月25日，央行宣布沒收易寶支付違法所得1059.22萬元，並處以違法所得4倍的罰款4236.9萬元，合計金額5296.123萬元﹔銀聯商務和通聯支付收違法所得和罰款合計近4680萬元。

在此次《實施方案》中，將排查梳理無証機構名單及相關信息，包括但不限於機構工商注冊信息、客戶或商戶數量及分布、交易規模、業務模式，結算方式、資金規模、存放情況，與商業銀行、支付機構合作情況，是否存在跨地區開展業務、層層轉包業務、與其他無証機構合作情況，是否存在挪用、佔用資金的可能，相關機構董事、監事、高級管理人員是否存在違法犯罪記錄或其他異常情況。

同時，根據無証機構業務規模、社會危害程度、違法違規性質和情節輕重分類施策。對於業務量小、社會危害程度輕、能夠積極配合監管部門行動的無証機構，可給予整改期，限期整改不到位的，依法予以取締﹔對於業務規模較大、存在資金風險隱患、不配合監管部門行動的無証機構，依法取締。採取集中曝光和處理的方式，整治一批未取得《支付業務許可証》、非法開展資金支付結算業務的典型無証機構，發揮震懾作用，維護市場秩序。

一邊是將犯了錯的企業吊銷牌照，另一邊是斬斷了新設支付機構的口子。《實施方案》指出，一般不再受理新機構設立申請。

事實上，央行首批非銀行支付機構今年5月份到期，但直到今年8月，這27家非銀行支付機構的《支付業務許可証》才拿到下一個五年續期。在它們裸奔的三個月中，人民銀行對這些機構進行了嚴格的核查工作，可見其謹慎和小心翼翼。

央行人士也表示，並非隻有在續展的檔口才考慮停發牌照，在非銀支付機構開展業務期間，央行各地分行都會隨時進行監管，如果發現重大問題與嚴重違規，一樣會吊銷牌照。

李愛君認為，近年來非銀行支付的亂象已經導致了其社會信任基礎地喪失。如長此以往，整個行業將面臨著危機不僅對客戶的權益進行侵害，也對金融秩序進行侵害。因此通過整頓使整個行業回歸合法、合規的軌道，恢復整個行業的社會信任基礎至關重要。

唯有當潮水退去之時，才知道誰在裸泳。“這次的打擊絕對是一次自我檢視的良機，合法合規是企業生存的生命線重視基礎法律關系的平衡，堅定支持政策執行，企業才能活得更長久。”肖颯律師說。

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