●计划废弃多德-弗兰克法案中一系列限制银行机构金融活动与商业运营的规定

●恢复被废除的格拉斯-斯蒂格尔法案中关于银行机构分业的某些核心原则

●考虑到特朗普“特质”与其未来政府构成的非政治化，美政府金融监管变化仍迷雾重重

一个崭新的、充满不确定性的“特朗普时代”即将开启。在选举获胜后，特朗普执政过渡团队在其网站上披露了其未来的施政纲要，其中特别提及各国政府及美国民众极为关心的美国未来金融监管与改革的构想。

一方面，特朗普政府明确提出将在其上任后废除奥巴马政府所颁布的多德-弗兰克法案（Dodd-Frank Act）；放松对银行机构的管控，并鼓励银行机构加大对经济的投入。

特朗普认为，多德-弗兰克法案的出台与实施非但没有在危机后迅速逆转停滞的美国经济，反而导致整个美国经济陷入自美国经济大萧条以来最慢、最弱、最无力的经济复苏；严重限制了美国银行机构的借贷活动，阻碍了金融机构对经济发展的支持作用；同时更是连累无辜，摧垮了无数与金融危机几乎毫无瓜葛的社区银行。

另一方面，特朗普政府及共和党又很可能在其他许多方面强化对美国金融机构的限制与管控，例如恢复格拉斯-斯蒂格尔法案（Glass-Steagall Act）的核心条款，将美国商业银行机构的商业银行活动与投资银行活动严格分立，进一步管控银行机构利用银行客户的存款从事高风险的投资活动。

虽然特朗普政府关于美国未来金融监管的施政纲领看似明确，但由于特朗普个人的商人特质与“零”从政履历、其未来政府构成的非政治化，美国政府金融监管在特朗普真正担任总统后将何去何从似乎依然是一团迷雾。

多德-弗兰克法案：

“重大”修订可能性高

尽管特朗普执政过渡团队信誓旦旦地宣称将废除多德-弗兰克法案，但在实际操作层面却存在诸多障碍，其最终结果很可能是仅仅对多德-弗兰克法案进行一定程度的修改，或至多是“重大”修订。这意味着在特朗普政府未来的金融监管中，多德-弗兰克法案依然将发挥巨大作用。

从立法技术及两党在国会中的势力分布角度分析，共和党很难轻易地全面废除多德-弗兰克法案。虽然共和党在美国会参议两院依然占据多数席位，但是民主党常常可以通过各种立法策略，如冗长的立法辩论等，有意拖延、阻碍、或扭曲（其所反对的）共和党提出的立法提案、修正案等重大事项。另一方面，某些“位高权重”、在白宫一直担任要职的民主党议员，如伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）以及珍妮特·耶伦（Janet L. Yellen）（前者拥有极高的政治声望并曾以民主党人身份参加2016年美国总统大选，后者为现任美国联邦储备委员会主席），也会利用其强大的政治影响力号召其他民主党议员来坚守民主党的立法底线，反对共和党对多德-弗兰克法案的肆意修改。

其次，特朗普及其过渡团队，以及共和党也主要是反对多德-弗兰克法案某些原则与规定，而非决心要全面废除该法案。例如，特朗普过渡团队曾明确表示要废除多德-弗兰克法案中共和党所最反感的某些个别条款，包括限制、取消金融稳定监督委员会（FSOC)指定大型非银行的金融机构为“具有系统重要性”地位；进一步削弱、制约消费者金融保护局（CFPB）的职权、职能，及其对银行机构的某些严格管控；废除限制银行机构自营交易的沃尔克法则。

再次，虽然废除多德-弗兰克法案会给美国银行机构带来诸多好处，但同时也会给美国整个银行业的健康、乃至整个金融体系带来诸多隐患，使得特朗普政府执政后也将面临许多风险和问题，如银行机构法定资本的减少以及流动性的紧张将进一步放大美国金融系统性风险。

而从美国银行业自身来看，也是不愿让特朗普政府完全废除多德-弗兰克法案的。例如，许多主要的美国银行机构已投入几十亿、上百亿美元的费用来重新规划其风险管理体系，以符合多德-弗兰克法案中的风险管理规定，并藉此满足巴塞尔协议Ⅲ所要求的一系列银行监管的国际标准，而全面废除多德-弗兰克法案将使得这些美国银行机构对其风险管理体系的投入化为乌有，并可能要再投入更多的人力、物力来符合新的金融监管规定。

新内阁成员：

华尔街魅影左右政策

尽管特朗普在竞选中拼命打压华尔街，但当选后特朗普在其新内阁成员名单中依然选择了两位华尔街内部人士担任最为核心的经济团队成员。

其中，美国财长提名由资深的高盛前合伙人Steven Mnuchin担任，而商务部长则由被誉为华尔街“破产重组之王”的亿万富翁Wilbur Ross来担任。前者曾在高盛任职长达17年，并在离开高盛后创立对冲基金Dune Capital；后者曾多次收购不同行业破产企业，并于2000年创办私募股权投资公司W.L. Ross & Co.，担任任董事长和首席战略师。

同时，一直担任高盛集团总裁兼首席运营官，被视为高盛“二号人物”的加里·科恩也接受特朗普提名出任白宫国家经济委员会主席，作为特朗普的经济大脑负责白宫各项经济政策的制定和协调。事实上，这一职位很可能成为转任其他白宫高级别机构职务的踏脚石，如罗伯特·鲁宾就是先出任白宫国家经济委员会主任，继而出任美国财长。

这些代表华尔街金融机构利益的官员势必将对其未来的金融监管政策起到重大的影响，促使华尔街的“声音”在美国未来的金融监管中占据颇为重要的地位，如要求放松后危机时代奥巴马政府对美国金融业的过于严厉的管控、减轻金融机构目前沉重的合规负担，以及放开金融机构的高风险金融活动等。

另外，特朗普政府在设计未来金融监管框架方面还具有得天独厚的优势与便利条件，促使其可以“任性”地、高效地实现“去监管”的金融改革方案。例如，美国政府许多核心的金融监管职位一直空缺，而奥巴马政府任命的一些关键金融监管职位也恰好在2017年、2018年到期。在此背景下，特朗普可以自由、无障碍地任命这些核心金融监管部门负责人，而不必担心来自民主党的干涉和反对。

从操作层面上看，特朗普政府的放任金融监管将主要体现在放松对美国银行机构的管制，实现对整个银行业的“松绑”。对大型银行机构而言，特朗普政府及共和党一直猛烈抨击、并要求修订多德-弗兰克法案中关于系统重要性金融机构的相关规定，其中特别强调应提高设定银行机构作为系统重要性金融机构的门槛。根据现行多德-弗兰克法案的要求及金融监管部门所颁布的法定标准，如果某银行机构的总资产规模超过（包括）500亿美元，那该银行将自动成为系统重要性金融机构而将受到包括美国联邦储备委员会、联邦存款保险公司等金融监管机构更为严格的管控及合规要求。而特朗普政府执政后，这一标准很可能被变更，作为系统重要性金融机构的总资产规模入门标准将提高。

就小型银行机构而言，特朗普政府将加快取缔以往对小型金融机构的严格金融监管、大幅度减少其过度的金融合规负担，从而加速这些小型金融机构重新恢复活力。其实，这一趋势已经变得日渐明朗。例如，联邦储备委员会在2016年初颁布了一项新的原则，允许小型银行可以依据基于银行全面资本分析与审查的相关原则（CCAR）来制定其资本计划。同时，联邦储备委员会与联邦存款保险公司还进一步放宽这些小型金融机构提交其这一轮生前遗嘱（处置预案）的时间限制，将时间从2016年的12月一直推迟到2017年的12月，延期整整一年的时间。

格拉斯-斯蒂格尔法案：

核心理念将被激活

不过，特朗普政府也可能会对银行业实施某种程度的金融再监管，在维持现有某些金融监管政策之外进一步加入共和党的诸多监管理念与措施。

首先，特朗普会维系现行多德-弗兰克法案中关于大型银行机构一些重大限制性规定，其中典型的是将延续对美国大型金融机构的基于全面资本分析与审查的银行压力测试，以及按年度提交生前遗嘱（处置预案）报告的要求。

作为后金融危机的一项重要金融改革内容，基于全面资本分析与审查的银行压力测试是指联邦储备委员会为评估、管控，以及监管美国大型银行机构及金融机构（统称为银行控股公司），而设立的一项核心性的年度金融监管机制，其内容主要包括全面资本分析与审查，以及多德-弗兰克法案项下的监管压力测试。

CCAR的核心部分是评估上述银行控股公司是否拥有充足的资本、在各种压力测试情景下该公司的资本机构依然稳定，以及公司在计划资本分配时（如股东分红及公司股份回购），都符合最低监管资本标准的要求。

而银行生前遗嘱或处置预案则特指依据多德-弗兰克法案，合并总资产超过500亿美元的银行控股公司，以及由美国金融稳定监督委员会（FSOC）确认应由联邦储备委员会监管的非银行金融机构，必须定期向联邦储备委员会及联邦存款保险公司提交处置预案。这一生前遗嘱必须明确阐述在上述银行控股公司或非银行金融机构在遭遇重大金融困难或倒闭情景下，该机构应如何快速且有序地予以处置。

其次，特朗普政府及共和党也极有可能重新启用被废除的格拉斯-斯蒂格尔法案的某些根本原则，从而进一步管控、限制美国商业银行从事高风险的投资活动。

作为美国1933年银行法案之根本，格拉斯-斯蒂格尔法案的核心内容是将商业银行的商业银行活动与投资银行活动严格分立，即商业银行与证券公司间在证券投资、相关活动，以及隶属关系等方面必须相互独立，不得存在任何关联关系。这包括（禁止属于联邦储备委员会的会员）商业银行为客户买卖交易政府证券以外的其他证券；或是为其自己投资非投资评级的证券；承销或者是分销政府证券以外的其他证券，或者与从事上述禁止行为的公司具有附属、关联关系（如有雇佣相同的雇员等）。另一方面，格拉斯-斯蒂格尔法案也禁止证券公司或投资银行吸纳存款。

在2008年金融危机后，许多美国国会议员，特别是以Jeb Hensarling为代表的共和党试图恢复被废止的格拉斯-斯蒂格尔法案的核心部分（如将其关键条款20、32部分等植入多德弗兰克法案），而这些基于格拉斯-斯蒂格尔法案对银行监管实施修订的立法倡议也正在被美国国会所讨论中。这包括对商业银行的运营活动采取围栏要求，或是采用所谓的“狭义银行活动”的方法来大大限制现有美国商业银行的许多活动，尤其是与高风险相关的投资业务。

再次，特朗普政府也会进一步加强其他威胁到金融体系安全与稳定以及社会安全的其他种类的金融监管机制。例如，特朗普政府未来关于涉及预防、遏制金融犯罪活动的一系列金融监管与法律也可能不会有太多的变化，包括禁运、反洗钱、以及反资助恐怖主义等金融政策与措施。特朗普政府也会进一步延续奥巴马政府关于跨境现金流动等方面的金融管控，以便更为有效地打击资助恐怖主义的金融活动、加强对相关金融交易信息的收集与分析。同时，特朗普政府还可能会强化政府部门与有关私营部门间关于反洗钱方面的合作、特别是相关的被严格监管行业如银行机构、会计师事务所，以及律师事务所等，并加强其间的信息与资料的及时共享与沟通。

特朗普“特质”：

增添不确定性与风险

除此之外，特朗普鲜明的、夸张的“个性”、其本人与所选任的领导团队之浓重的商人特质，以及严重缺乏从政、政府监管等公共事务管理方面的经验与履历也将为美国未来的金融监管披上一层浓重的迷雾。

首先，特朗普本人过度的个人中心主义、多变性、冒险性、取巧性等诸多鲜明的个人特性、典型的商人特点可能会对美国未来的金融政策制度与监管带来很大的不确定性。在其选举过程中（甚至是获胜之后），特朗普时常作出惊人之举，带给人惊奇或偶尔的惊喜，但更多的时候是带给美国民众乃至其他国家更多的惊惧、乃至惊恐。虽然这些或许是特朗普的选举秀与即兴的表演，但其浓重的商人背景、家庭熏陶，以及半个世纪的商界从业履历却可能在很大程度上（潜意识上）直接影响其政府的金融监管特性。

其次，美国未来金融监管的另一个不确定性源自特朗普所选任的核心金融监管人选具有明显的非政治化属性。如前所述，出于对华尔街的“信任”与“宠爱”，特朗普任命多名华尔街金融大鳄为其政府的核心金融及经济主管部门的负责人。虽然这些人选有着多年、极为丰富的金融从业经验，对金融市场了如指掌，并赢得傲人的金融成就，但他们的优势却更多地局限于私营部门。由于这些人选几乎没有任何从政经历、未曾在任何公共部门工作过，缺乏金融监管经验，为此让他们来处理美国金融市场乃至国际金融体系中依旧纷乱复杂的各种金融问题可能存在相当的困难与障碍。

通过梳理，我们或许可以基本厘清特朗普就任总统后美国金融监管的大致脉络。

一方面，特朗普政府将在很大程度上恢复以往的“放任金融监管”之理念，废弃奥巴马政府自金融危机以来对美国金融业（特别是银行机构）所施加的一系列严厉的管控措施，给与金融机构更多的自由与选择权。

这集中体现于特朗普政府计划废弃多德-弗兰克法案中一系列限制银行机构金融活动与商业运营的规定、弱化该法案新设立的金融监管机构的权限及其对银行机构的监管，赋予银行机构更多的自主权并鼓励其对振兴美国经济方面的贡献等。而相关金融监管机构领导职位的空缺以及2017的换届也给予特朗普政府得天独厚的优势来选择其所认可的人选来填充这些关键职位，迅速实施其所倡导的金融“去监管”的改革框架。

另一方面，特朗普政府也会进一步延续许多奥巴马时期所制定的金融监管框架与机制，继续对银行机构的严格管控。例如，考虑到立法技术障碍、共和党与民主党间的妥协，以及后金融危机时代国际金融监管的共识，特朗普政府依旧会在一定程度上继续推行多德-弗兰克法案的相关的核心规定，如基于全面资本分析与审查的银行压力测试、银行生前遗嘱，以保障金融体系的活力与健康。

在此基础上，特朗普政府还会进行某种程度上的金融“再监管”，如恢复被废除的格拉斯-斯蒂格尔法案中关于银行机构分业的某些核心原则，将商业银行的传统银行业务与投资银行活动进行严格的分离，从而有效地控制、降低美国银行机构的高风险的投资业务，保障整个金融体系的安全与稳定。

然而，考虑到特朗普本人的“任性个性”、浓重的商业背景、“零”从政经验，以及其所选任的主管金融与商业官员的非政治化特性，美国未来的金融监管也将面临较大的不确定性与复杂性，为美国金融业的前景带来重重迷雾。

（作者现任教于对外经济贸易大学公共管理学院）

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