2016年4月22日，由中国开发性金融促进会与中国市长协会共同主办、国开汉富资产管理有限公司承办的“中国新型城镇化投融资论坛暨城市综合管廊建设研讨会”在北京钓鱼台国宾馆隆重召开。

财政部财政科学研究院副主任王泽彩讲话全文如下：

日前国家统计局公布的数据显示，截止到2015年底全国城镇化率达到56.1%，特别是中国开发性金融的扶持以及财政政策的综合政策实现了这个目标，如果按照2020年我们达到60%的城镇化率，特别是常住化人口达到50%城镇化率的话，能够真正的通过PPP这个工具、杠杆落到实处，来撬动社会资本参与到基础设施建设当中来，尤其是对欠发达的中东部一些地区.

就概念而言，我用四个“共”字给大家做一个分享，我个人认为PPP就是一句话：契约精神之下的风险共担、利益共享，如果按照十八大会议精神依法治国，实现国家治理体系和治理能力的现代化角度，我又加一个筹资共治。

契约的遵守是双方合作的基础，利益共享这是参与项目各方的基本诉求，第三个风险的转移，就是分担政府的风险，通过社会资本承担，社会资本经历一些风险，由政府来弥补。更多的是咱们最重要实现一个政府与社会资本的共治，进而达到治理能力与治理体系的现代化目标，这是我对PPP简短的一个概念梳理，就是契约精神下的风险共担、利益共享。

PPP这一模式在我国并非新鲜事物，上世纪末引入，经过近二十年的推广运用，特别是自2013年财政部大力推进以来,可以说是逐步规范，发展迅速。

财政部于2014年5月成立了PPP领导小组；2015年4月发布了第一批PPP示范项目，共30个合作项目，投资金额1800亿； 9月又发布第二批206个项目，投资总额6589亿；2016年3月第三项目正在遴选飞 。据统计，截止目前，全国共有6650个左右项目，计划投资总额达到8.7万亿。从这些数字可以看出，与国际进程相比，我国PPP发展很快，呈现出良好的发展势头，为新型城镇化融资发挥了重要作用。实现了新型城镇化融资过程中的短板融资缺口问题，特别是开发性金融作为资金的主渠道，今天探讨这个话题我觉得非常感兴趣。

如果把过去财政部抓的两项，也配合发改委取得的成效来看，我概括三个方面，第一、新改革。PPP作为各界关注的热点，可以说财政部从我们学术角度来看，借鉴了国际经验，在公共服务领域大力推广PPP的探索，走出了中国特色的道路。

第二个，新探索。与我国上世纪90年代零星开展的PPP探索相比，零星是指发改委上世纪开展的BT、BOT、TOT等等探索，刚才我们司长说，PPP、BOT是一个并行的概念，当然我个人保留一些思考、一些观点。这里有几个特点，形成新探索的表象，一是之所叫西方3P，那个Private纯属私营，而咱们之所以不用这个私，咱们用的是社会资本，称政府与社会资本，这个概念比西方更宽泛一些，除了非Public皆归结到Private里面，形成激励相融、风险分担、收益共享的合作模式。二是从正面处理好十八大倡导的发挥市场在资源配置的决定性作用，替代原有的基础性作用，从当前的长远来看，实现财政与金融的整合发展。三是着力推动财政目标手段和金融工具的融合，特别是在当下“三去一降一补”，实现宏观政策要稳，产业政策要准，改革政策要实，社会政策或财政政策要兜底的目标。第三个成效，我个人觉得构建了一个新的框架。共同发力，实现“稳增长、防风险”的双重目标。

第三，新框架。财政部先后下发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《PPP项目合同指南（试行）》；法布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，2015年又印发了PPP论证指南和《PPP物有所值评价指引（试行）》等，制度框架建设已经初具规模。

以上就是我简要从新探索，新改革、新框架的三个方面，形成当下成果。

我上周去内蒙调研，特别是鄂尔多斯，我再次验证了一下网上传的跟现实中的康巴什新区是不是一回事，晚上8点多，我打了个出租车，到11点半，花了大约120元，我一口气走了18个公园、小区，走了俏江南，见到了一些商业地产，走了中铁四局承建的近50层楼高靠近江边的临河大厦，据我拍的近300张照片，我给大家展示一下，入住率10%都比较困难，我跟出租车司机聊天，他说我孙子的孙子不盖房子都有地方住，后来第二天早上我带着这个观点跟当地领导交谈，他说的有点夸张，但是有一点，我儿子的儿子有房子住，就是不盖房，儿子的儿子三代人的住房没问题，所以说当下城镇化进程当中去库存，特别是带来的风险问题已经摆在桌面上，从这个案例，我引出以下我的一些思考。

当下推进PPP一个是法律空白阶段，第二、部门之间的管理和职能交叉，第三、目前的项目，无论是财政部还是发改委项目的入库论证有待于进一步科学规范，第三、可以说以PPP之名行变相的融资，在中西部地区的一些市、县所有抬头，而且已形成了事实的政府债。第五、政社合作参与的主体信心不足。

带着这五个问题，我略微给大家展开，第一个，法律空白。由于我国尚未有PPP立法，目前有关PPP的法规多为部门和地方制定，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题，且未形成完整的政策体系。由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定，实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现，保底承诺、回购安排、明股实债的项目已屡见不鲜，甚至有些堂而皇之作为PPP标杆项目报道。我最近参加山东地区的66个项目的签约，有一些不适合做PPP，但归结为PPP，这是一个需要注意的问题。

第二、管理职责交叉。目前，国家发改委和财政部都在积极推动PPP工作，但两部委目前在职责分工上不清晰，存在相冲突的问题，导致无所适从。如财政部所称社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，将与本级政府由行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业排除在外。而国家发改委则因其并未对什么是符合条件的国有企业做出具体规定，本着“法无禁止即许可”的原则，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业应可参与PPP项目。一边是规定不能进入，一边是规定可以进入。

第三，项目入库论证欠规范。PPP 项目的复杂性、运作方式的多样性、参与主体的多方性，导致不少地方政府在筛选社会资本方和实际运作PPP项目方面，专业人才匮乏，聘请具有丰富经验的专业咨询机构，充分利用其在国际招投标、国际投融资等方面的经验优势，可以使项目结构设计更加严谨和符合国际惯例，充分反映政府意志和资本市场的特点要求，易于被政府部门和社会资本接受。然而，我国目前此类咨询机构良莠不齐，且费用标准不统一。财政部虽然发布《关于征集政府和社会资本合作专业咨询服务机构的公告》包括法律、技术、金融、财务、环保等方面顾问团队，但至今尚未对外发布专业咨询服务机构入围名单。

第四，变相融资问题有所抬头。特别是在新城镇化建设过程当中，各地推广运营PPP模式存在变相融资问题。《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）明确规定禁止将变相融资包装为PPP项目，但是很多欠发达地虽然很多项目被包装成为PPP，实质是固定回报、明股实债的变相融资，特别是在下级政府在向上级申报时，在实施方案等书面材料上包装非常隐蔽，部分地方直接把此前未能够实施的BT项目或者BOT改头换面直接作为PPP项目上报，而由于上级政府缺乏动态跟踪检查机制，无法对地方PPP全过程进行监管，很可能影响到地方财政中长期可承受能力。从目前来说，我掌握的数字来看，全国前两轮的数字，多数是央企，这就是民营资本的项目相对较少

第五，各方主体参与的信心不足。 一方面，部分地方政府缺乏按绩效付费意识，增加地方财政压力。从我的调研情况来看，不少PPP项目实施方案似乎直接脱胎于可行性研究报告，对于PPP实施方案应该包含什么内容，这些要素如何展开和设计不甚清楚，缺乏对财政部规范文件的深刻理解。尤其是可行性报告编制人对“产出说明”不能正确理解，常常将其描述为硬件设施的工程、技术指标，而没有意识到PPP的产出说明是专指以绩效指标反映的项目综合产出——服务能力及其效果。另一方面，PPP项目社会资本中民营资本参与比较少。从全国PPP项目推广看，多数是央企和其他地方国企扮演社会资本角色，民营企业作为社会资本的很少。

那么带着这些问题我也有一些思考，第一，加快《特许经营法》与《PPP法》合并立法工作进程。众所周知，当前发改委正就特许经营法已经进行多轮的论证，财政部牵头的是《政府与社会资本合作法》，我们财科院也全程参与了这部法的起草工作，两者从西方的理论到中国的实践，我想即便走中国的路子，刚才凯波老师的观点，包括我们私下也说，世界上没一个规范统一的标准，怎么走适合自己的特色路是当务之急。

那么发改委的《特许经营法》，包括财政部的《政府与社会资本法》，我个人意见是， 一是加快国家层面的PPP立法。法律是治国之重器,良法是善治之前提。世界上不少PPP运作比较成功的国家均有PPP立法或者。二是制定和完善PPP政策体系。构建一套完整的PPP政策体系，覆盖PPP涉及的财政、税收、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节。由财政部门会同行业主管部门，结合行业特点，研究制定分行业实施细则，规范操作程序和方法。三是在每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%限制的基础上，研究并在相关规定中明确PPP项目中财政支出责任与特别是编制中期财政规划、三年滚动预算，特别是两个工作报告是基础工作的核心。这是第一个立法问题，我的意见是合并立法。

第二个观点，尽快厘清相关部门的职责边界。为加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，我个人的意见能否借鉴英国，有专门的管理机构，无论是发改委还是财政部牵头，管理机构能尽快统一起来，借鉴英国基础设施局等国际经验，结合转变政府职能和机构调整，设立统一且专门的PPP管理机构，统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜，并明确部门职责分工。客观地说，目前财政部与国家发改委所推行的PPP工作，初衷是一样的，但是现在两部委密集出台的很多政策文件确实存在让地方政府在推行这项工作时无所适从，不知如何把握。因此，我个意见应尽快从法律层面和部门权限的划分上，明确其职责和分工，构建有效的PPP组织管理体系。

第三个观点，大力培育、规范和引导PPP咨询机构执业能力建设。这一块特别困扰市、县长在挥笔签字的时候，考虑物有所值报告以及及财政承受能力评估报告，大家比较熟知的党的十八届三中全会，关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有这样一句话：实施重大决策终身责任追究制与责任倒查机制，那么达摩克里斯剑终身悬挂在决策者头上，那么决定者签字的咨询报告是否科学、规范、合理至关重要，特别是党内两部法规颁布以后，特别是预算法第92条至96条当中的19类违法累计行为，从决策者到执行单位，到具体操作人都有对号入座的一些东西，这就是我讲的取决于报告的规范、科学。

第四个观点，建立保险机制，提升各参与主体的信心。今天在场的也有很多保险机构，要发挥社会资本的专业技术优势，本着从效率的原则，从政府角度降低成本的原则，特别是加道保护网或防护墙，把个参与主体利益如何得到补偿这，来提升各个法的积极性与信心。一是在PPP项目领域建立信用约束机制，打消社会资本进入PPP项目的顾虑。二是切实建立起合理的风险分担机制。由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险；政府应承担法律、社会、环境、政策变更等风险；社会资本承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。三是探索建立动态调整的定价机制，这一块还没有，从北京地铁四号线，从鸟巢等案例，可以总结出来采取“区间弹性定价”，即建立一种动态调整的定价机制，形成长期稳定的投资回报上下限，同时，要有绩效评价机制，根据企业的经营状况调整投资回报率，对社会资本产生吸引力，吸引更多的社会资本参与到投资中来。

第五，最后我的一个观点，建设规范的监督管理机制，防范财政风险。干什么吆喝什么，我是来自财政部学术研究的角度，我也特别担忧当下的财政风险问题，经济新常态催生经济新常态，财政收入由过去的两位数增长降为个位数增长，财政支出，今年全国人大已经批复中央北京预算一个大窟窿2.18万个亿，在当下收支矛盾缺口比较大，特别在新型城镇化建设进程当中投资缺口如何去弥补呢，那么大力推广政府与社会资本的合作，最近我们财政部的动作，成立了中国政企担保基金股份有限公司，特别对PPP项目进行担保、再担保的探索，这一块上从防范财政风险尤其是搞影子平台举的一些债务，在这一块简短的说，要运用PPP模式必须考虑到财政风险，尤其是当下财政收支矛盾突出。我们财科院正在形成四个调研组，分赴东北、东部、中部、西部进行广泛的调研，特别是在“三去一降一补”降成本这方面，发现财政的风险、以及刚才我点到的方面，按照欧盟的60%上线和3%的财政赤字率与债务率来衡量，一些地方政府是几倍的警戒线数以上，这是最后的观点，建立监管的机制，防范和化解财政风险。

以上是我比较粗浅的五点建议，小结就是推广运用PPP既涉及理念、观念的转变，又涉及体制机制的变革，是一项系统工程，需要坚定、踏实的工匠精神。下一阶段，将按照十八届五中全会精神，着力加强供给侧结构性改革，继续着眼经济社会发展大局，加强顶层设计。特别要加强部门协调，加速推进建章立制，通过财政金融协调发力，促进PPP事业规范、和谐、健康发展。

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