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進一步加強地方政府專項債券績效管理勢在必行——

績效評價要跟著專項債項目走

2020年12月24日09:22 | 來源:經濟日報
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  今年,我國新增專項債規模達到3.75萬億元,實施績效管理意義重大。目前,各地已經圍繞地方政府債務績效管理做了很多有益探索,但在評價指標體系建設等方面依然面臨多項挑戰。接下來,需要進一步提高評價質量,在深度和精度上多下功夫,加強相關制度建設,進一步優化協作機制。

  財政部最新統計數據顯示,截至11月30日,全國累計發行新增專項債券3.55萬億元,發行進度95%。當這些寶貴的財政資金投入到各地各項目中時,如何確保每一分錢都花在刀刃上,真正釋放補短板穩增長效應?對此,業內人士已凝聚共識——緊緊抓住績效管理這個“牛鼻子”。

  各地加速探索步伐

  “地方政府債務是財政資金的重要組成部分,理應納入預算績效管理范疇。今年我國新增專項債規模達到3.75萬億元,實施績效管理意義重大。”中國財政科學研究院研究員、中國財政學會績效管理研究專業委員會主任委員白景明告訴記者,分析地方政府債務績效可以從宏觀和微觀兩個維度切入:宏觀角度主要考量其逆周期調節作用、補短板穩增長效應等﹔微觀層面可以按照資金形成過程分為融資績效和資金使用績效。

  2018年,中共中央、國務院出台《關於全面實施預算績效管理的意見》,提出力爭用3年至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。此后,各地圍繞地方政府債務預算績效管理的探索步伐不斷提速。比如,陝西省於2018年出台政府債務管理績效評價暫行辦法,在全國率先啟動地方政府債務管理績效評價工作。今年,長沙市財政局將績效評價范圍擴展到專項債領域,評價范圍涵蓋2018年至2019年以來市本級政府專項債券項目,評價金額超80億元。

  今年下半年,山東省財政廳組織對魯南高鐵(曲菏段)專項債券項目開展績效評價。這也是山東省首次對政府專項債券項目開展績效評價,涉及省級政府專項債券31.28億元。山東省還在近日出台政府專項債券項目績效管理暫行辦法,明確把評價結果作為分配各地政府債券額度的重要參考依據。

  不少地方還創新機制,將專項債績效管理不斷向前端延伸。比如合肥市讓省評審庫專家及業務骨干參與聯審,從專項債項目建設內容是否符合專項債支持領域、項目前期是否成熟、項目收益測算是否科學合理等方面對項目嚴格把關。

  “從實踐層面看,政府債務績效管理是全面實施績效管理的應有之義。”廈門國家會計學院副院長鄭涌認為,政府債務績效管理要遵循講求績效、防范風險,權責對等、借還匹配,全程跟蹤、壓實責任,公開透明、加強監督的原則。

  傾力破解多重挑戰

  專項債周期長、環節多,對其進行精准科學的績效管理並不容易。“怎樣才能避免徒增工作量的形式主義?”“怎麼才能讓評價指標精准對應項目?”“對於多資金來源的‘拼盤’項目,如何評價財政資金作用?”記者和多位業內人士交流時,聽到了這樣一些疑問。

  財政部監督評價局績效評價二處處長劉申鋒表示,從近年來審計和財會監督情況看,地方政府債務還存在重融資、輕償還,債務與項目期限錯配、資金閑置浪費等問題,提高資金配置效率和使用效益迫在眉睫。地方政府債務能不能發揮預期效果關系到我國財政長期預算平衡,以及能否為經濟社會發展持續提供稅源。

  “當前,一些地方開展的政府債務績效評價,有的主要是對債務管理工作的考核,有的是具體債務項目的績效評價,如何圍繞地方政府債務的‘借用管還’建立全生命周期的績效評價工作機制還有待深入探索研究。”劉申鋒認為,地方政府債務績效管理目前在面上已經鋪開了,但仍需要進一步提高評價質量,在深度和精度上多下功夫。

  在中央財經大學教授溫來成看來,專項債項目績效評價指標體系建設依然面臨多重挑戰。例如,如何平衡項目建設的跨年度性與財政績效評價的年度性﹔怎樣做好項目事前績效評價環節的選擇與指標設計﹔如何在設置績效目標時做好部門之間的配合等。

  與此同時,不同專項債項目具有不同行業屬性,要對其進行科學准確的績效評價就需要有更專業的人才隊伍支持,而這方面目前依然是個短板。此外,對於惠民生補短板的專項債,公眾滿意度是一個重要衡量指標,這項指標具體怎麼設置,如何量大面廣、准確高效地獲取數值和意見,也是一個難點。

  績效監管應更精准科學

  難題需要通過實踐探索來破解。“應加強事前績效評價,從源頭上做好績效導向下的項目識別,同時應進一步完善覆蓋項目全周期的信息披露機制。”中國財政科學研究院研究員、中國財政學會績效管理研究專業委員會秘書長王澤彩認為,要利用專項債券項目績效管理信息平台推進項目信息精細化、透明化,大力提升平台的數據統計分析、績效信息可視化能力,為績效監管提供強有力技術支持。

  “專項債績效評價應堅持‘一般’與‘特殊’相結合。在績效覆蓋所有專項債券項目前提下,歸納總結涵蓋內容全面、體現一般性的評價指標值,建成不同區域、不同項目、不同時間可比的績效目標和指標庫。”王澤彩表示。

  業內人士也建議進一步加強相關制度建設,進一步優化協作機制。“應加快建立地方政府債務項目績效管理制度、工作流程、操作指引、共性績效指標框架,以及分行業分領域績效指標模板。”鄭涌建議,應促進項目、預算和績效管理一體化,推動實現地方政府債務項目績效管理全覆蓋,同時應加強與人大、監察、審計等機構的協調配合,加大信息公開力度,確保地方政府債務資金安全高效。

  當前,有不少第三方機構已積極參與到專項債績效評價中,逐步積累了一些經驗做法。據正衡房地產資產評估有限公司總經理張黎介紹,面對專項債項目多主體的特點,他們專門設置了兩套指標,一套針對項目主管部門也就是地方政府,重點考量其對專項債的管理能力﹔對於項目實施單位,則聚焦在提高專項債使用績效和提高項目運行效率等方面。面對多資金來源的“拼盤”類專項債項目,他們也化繁為簡——衡量項目效果效益時以全投資情況為准。

  讓專項債績效評價簡明好操作也是多方共識。多位專家認為,專項債項目審批涉及多部門,在委托其他部門開展績效評價尤其是事前績效評價時,指標應簡明扼要,抓住關鍵。

  “在產出類的指標設置中,產出數量、質量指標應該充分體現行業特色。指標設置要能兼顧數據的可獲性和成本。”溫來成認為,在設置績效類指標時,應注意經濟效益指標要體現項目還本付息能力,生態效益指標要和項目性質保持一致,社會效益指標要能反映項目建設側重點。(記者 董碧娟)

(責編:杜燕飛、勾雅文)

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