面對新冠肺炎疫情影響，積極的財政政策不斷加力提效。中共中央政治局3月27日召開會議指出，加快地方政府專項債發行和使用，加緊做好重點項目前期准備和建設工作。

今年以來專項債發行使用情況如何？重點投向哪些領域？如何提高資金使用效益、有效控制風險？就這些問題，本報記者進行了採訪。

擴總量、優結構，促投資效果初步顯現

水碧沙白的廈門，是一座高顏值的現代化城市。不過，城中村、老舊城區和城鄉接合部的生活污水收集處理能力跟不上，一直是這座城市的“隱痛”。2020年是廈門城鎮污水處理設施建設“十三五”規劃的收官之年，按計劃，到年底全市將新增污水處理能力70萬噸/日，實現污水“全收集、全處理”。年初廈門市發行25億元專項債，為這項工程籌資。目前資金已撥付到位，工程建設熱火朝天。

與廈門一樣，越來越多的地方正通過發行專項債來加快基礎設施建設，補短板、惠民生，穩投資、促發展。數據顯示，財政部目前已提前下達兩批2020年新增專項債限額，規模合計1.29萬億元。截至3月31日，各地發行新增專項債券1.08萬億元，佔新增額度的84%﹔發行規模同比增長63%。各地發行新增專項債券實際用於項目8255億元，佔發行額的77%。

專項債發行“快馬加鞭”，穩投資作用逐步增強。

——結構更優，更快形成實際投資。

2019年我國共發行專項債25882億元，但萬得數據顯示，其中棚改、土地儲備專項債合計13789億元，佔半數以上，這樣的“債務結構”不利於形成有效投資。

2019年中央經濟工作會議提出，財政政策、貨幣政策要同消費、投資、就業、產業、區域等政策形成合力，引導資金投向供需共同受益、具有乘數效應的先進制造、民生建設、基礎設施短板等領域，促進產業和消費“雙升級”。國務院常務會議為此明確，2020年新增專項債券不得用於土地儲備及與房地產相關領域，不得安排產業項目，不得用於償還債務。

據海通証券測算，截至3月19日，已發行的1萬億元專項債中，85%的資金投向基礎設施建設，其中交通基礎設施投資佔比最大。

——“杠杆”更強，對社會資本的撬動作用逐漸加大。

2019年6月，中辦、國辦發文首次明確專項債可作重大項目資本金。2019年11月，國務院再次發文，明確專項債在項目資本金中佔比，根據項目類型不同，最低可為15%—25%。中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚認為，專項債用於重大項目資本金，相當於為項目增信，可吸引帶動更多社會資本跟進。

中信証券的研究報告數據表明，2019年專項債用作項目資本金比例不足1%。而2020年3月，共有96個項目將專項債用作資本金，佔新增專項債規模的12.21%。

財政部副部長許宏才介紹，目前各地用於重大項目資本金的專項債券規模約1300億元。財政部日前也明確，以省為單位，可用於項目資本金的專項債佔該省專項債規模的比例，可突破20%的限制，這為專項債進一步發揮“乘數效應”，支持基建投資，帶動社會投資，勾勒出更大想象空間。

順應形勢、貼近需求，財政政策更加積極有為

加快復工復產是當前重點工作之一。廣西財政廳有關負責人告訴記者，自治區共安排提前批專項債券63.37億元，支持42個產業園區、標准廠房項目加快建設，比2019年全年用於產業園區建設的專項債券額度增加44.22億元，增長230.9%。“這給企業復工復產注入強大信心！比如賀州市生態產業園廠房建設項目，共使用專項債券資金1.2億元。園區已引入不少優質企業，僅祥雲億航智能科技一家，預計年產值可達200億元，提供就業崗位1500個，增加稅收16億元以上，還能帶動當地高科技產業鏈發展。這筆‘債’完全符合‘融資規模與項目收益相平衡’的要求，借得值。”該負責人說。

3月31日的國務院常務會議決定，抓緊按程序再提前下達一定規模的地方政府專項債。中國社科院財經戰略研究院副院長楊志勇認為，第三次提前下達的專項債，除繼續向基建投資傾斜、彌補民生短板外，還回應了疫情暴發對我國應急醫療和公共衛生建設提出的新要求，同時兼顧擴大消費對新基建提速的需求，以及推動復工復產、穩崗就業對職業教育等准公共服務的需要，“這是積極的財政政策更加積極有為的體現。”

積極的財政政策，不僅要體現在總量擴張上，還應進一步增強政策的時效性。這也是今年接連“提前”下達專項債額度的原因。所謂“提前”，是指在今年全國兩會召開前。以往，每年地方政府債務限額，都需要在當年3月由全國人大批准后，再將發債額度分解到各省份，而后在市場上發行專項債券。地方籌集到資金落實在項目上，基本上要到下半年。

為提高政策時效性，2018年12月召開的十三屆全國人大常委會第七次會議決定，授權國務院在2019年以后年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額。預算報告和草案經全國人大批准后，地方政府新增債務實際規模按照批准的預算執行。那麼，接下來再次“提前”下達專項債的額度會有多少？2019年全國新增地方政府債務限額為3.08萬億元，照此測算，2020年全國兩會前可下達的當年地方債限額為1.85萬億元。目前，財政部已提前下達2020年新增地方政府一般債務和專項債限額合計18480億元，可提前下達額度接近使用完畢。不過受訪專家表示，鑒於今年全國兩會延遲召開，加上受疫情沖擊穩投資任務更為緊迫，可突破有關限額要求，再次提前下達1萬億元左右專項債限額。專業機構預測2020年全年專項債規模為3.35萬億元—3.5萬億元，甚至超出這一規模。

重績效、防風險，不能“蘿卜快了不洗泥”

擴大專項債發債規模，加快發行進度，對我國政府債務總體風險情況影響幾何？

許宏才表示，我國政府債務規模近年來有一些增加，但是增幅和債務風險水平總體可控。“截至2019年底，我國政府債務的負債率（債務余額/GDP）為38.5%，低於歐盟國家60%的警戒線，也低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平。”

不過，加快專項債發行進度的同時，必須繃緊“防風險”這根弦。

此前，財政部已明確“誰舉債誰負責”“資金跟項目走”等原則，強調項目要聚焦補短板、強弱項的基礎設施項目，優選經濟社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項目，決不能一哄而上，“蘿卜快了不洗泥”。

提高專項債資金使用效益，相關制度仍需完善。

——繼續完善地方政府專項債券分配方式。中國財政科學研究院金融研究中心副研究員龍小燕認為，對基礎相對薄弱的地區，要通過調整專項債券結構如增加公路債券等方式給予必要支持。同時遏制一些地區“等靠要”做法，支持力度可實行“累退制”或根據績效進行相應增減調整。

——堅決杜絕資金閑置。去年年中各地出爐的審計報告顯示，部分地區由於項目規劃不合理、儲備不足、進展緩慢等原因，出現地方債資金閑置問題，有些甚至閑置一年以上。

——提高專項債市場流動性。中國財政科學研究院研究報告顯示，截至2019年11月末，地方政府債券余額佔債券市場比重為22.34%，但在二級市場成交額佔比僅為4.96%。專業人士指出，未來應通過多種措施激活專項債市場流動性，以此促進政府規范舉債行為、防范地方債務風險，提高舉債資金使用效能。(記者 曲哲涵)

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