建立直銷信用監管合作機制

　　商務部暫停辦理直銷審批備案直銷行業監管面臨諸多課題專家建議

　　◎　在地方監管不到位、灰色利益驅動等前提下,很多保健品企業拿到直銷牌照后,挂羊頭賣狗肉,大肆發布虛假廣告,從事傳銷或准傳銷活動

　　◎　直銷行業存在審批和監管兩張皮現象。商務部負責發牌照但不負責監管﹔原工商總局即現在的市場監管總局負責監管,不負責行政審批。導致審批和監管中間出現空檔

　　◎　我國的直銷立法改革應當全面反思,提高直銷行業的主體准入門檻。建議鼓勵競爭,打破壟斷,早日將直銷企業核准制改為注冊制(登記制),促進中小微企業可持續發展

　　□　本報記者　　趙　麗

　　□　本報實習生　董佳瑩

　　繼權健之后,無限極、華林等企業相繼被查。

　　2月14日,商務部新聞發言人高峰稱,目前商務部已經暫停了辦理直銷相關的審批、備案等事項,正開展保健市場整治工作。在清理整頓的基礎上,將嚴格規范市場准入,建立直銷企業和主要從業人員信用黑名單制度。

　　直銷行業的灰色地帶被推至台前,接受公眾的質詢。作為覆蓋全國並涉及龐大人群及銷售市場的產業模式,直銷行業發展20余年來屢屢爆出問題。如今,這個行業迎來了史上“最嚴”監管。

　　直銷產品無處不在

　　品類用途豐富多樣

　　“怎麼勸都不聽。怎麼能把保健品當飯吃呢?”在北京女孩林筱月(化名)給記者發來的照片中,她家裡的保健品堆積如山。

　　林筱月的母親買了四五萬元的保健產品,父親也在吃保健品,好幾個親戚都卷了進去。她的伯父甚至投入了四五十萬元。如今,林筱月和母親交流時不得不小心翼翼,盡量回避任何關於保健品的話題,因為害怕“又吵得不可開交”。

　　為何偏愛有保健功能的生活用品?林筱月的母親解釋稱,對於有保健需求的人來說,她們在試用過產品后發現確實有效果。

　　隨著權健事件曝光,無限極“爆雷”,國家市場監管總局等部門刮起對直銷市場亂象的整頓風暴。但在林筱月家裡,她卻勢單力薄。對於林筱月來說,最迫切的問題是如何讓母親認識到直銷的“危害”以及保健品並非包治百病的“神藥”。

　　而通過《法制日報》記者的採訪,林筱月一家是無數被直銷產品“攻佔”的家庭縮影。

　　在這些家庭中,有將直銷保健品當作救命稻草的﹔也有將其當作生活輔助品的﹔還有的人辭去工作專職做直銷,夢想幾年之后年收入百萬元,實現財務自由﹔也有人期許子承父業母業,讓子女成為“××”直銷品牌二代。

　　今年49歲的北京市民馬然是一名資深直銷產品使用者,她接觸直銷產品已有10年時間。最初,她經人推薦開始使用一些直銷品牌的保健食品和日化用品,如今家裡吃的、穿的、用的,很多都已經替換成各種具有保健功效的直銷產品。

　　“朋友們要是接觸到某種直銷產品,會直接先來問我,幾乎都是在微信上發來一張產品介紹,跟上三個字‘用過嗎’。”馬然說,家裡用的最貴的一款產品是一個形同單人衣櫥的保健小屋,價格超過6萬元,“人可以坐在裡面,通過專利技術進行全身保健,可以使用很長時間”。　

　　馬然認為自己並非痴狂。據她介紹,中年女性或多或少都在購買使用直銷保健品。“一個朋友全身都是保健服裝,包括帽子、眼罩、內衣、睡衣、襪子、配飾等。她們說這種服裝使用具有打通身體微循環的面料制作而成,有排毒功效。升級后的面料包含一種叫做‘甲殼素’的有機化合物,有很多好處,而且費用也不便宜。”馬然說。

　　雖然家人對馬然的行為有些許不滿,但馬然認為自己會分辨,是理性的。“不是推銷員說什麼就信什麼,要選擇適合自己的產品,真正了解產品和自身需求。還要看經濟條件是否允許。”

　　暫停審批備案嚴監管

　　失信聯合懲戒促規范

　　有不少媒體稱,我國直銷行業管理目前已經進入了史上“最嚴”監管期。

　　1月8日,國家市場監管總局、商務部等13個部門啟動聯合整治保健市場亂象百日行動並召開電視電話會議,全國各地紛紛響應行動,各地很多直銷企業及其分支機構被約談和檢查。

　　與以往的傳統監管行動不同,此次整治力度空前,13個部門形成“組合拳”,全方位對直銷企業進行監管。北京大學中國直銷行業發展研究中心副主任楊謙直言,這次是13個部門從不同的角度去監管直銷企業,力度肯定會很大。

　　1月29日,國家市場監管總局和商務部在北京共同召開直銷企業集體約談和提醒告誡會,全國91家直銷企業的高管悉數到場,未有一家缺席。

　　1月30日,國家市場監管總局召開聯合整治保健市場亂象百日行動媒體通氣會,對外通報了對直銷巨頭權健公司的調查情況。通報稱,已建立專項工作機制,要求權健公司開展直銷經營的北京、河北等9個省市市場監管部門,同步加強對有關問題的調查。

　　“直銷行業存在的問題太多,如果再不加強監管,這個行業要被破壞了,要讓直銷在正常的軌道上依法經營。早就應該規范、引導、督促,現在已經發展到很嚴重的地步了,所以必須要下大力氣來規范。”中國消費者協會律師團團長邱寶昌說。

　　中國人民大學法學院商法研究所所長劉俊海告訴記者,在地方監管不到位、灰色利益驅動等前提下,很多保健品企業拿到直銷牌照后,挂羊頭賣狗肉,大肆發布虛假廣告,從事傳銷或准傳銷活動。其模式有恐怖營銷、體檢營銷、講座營銷、專家營銷、明星代言營銷、禮品營銷等,誤導消費者,侵害消費者合法權益。

　　對於此次暫停辦理直銷相關的審批、備案等事項,劉俊海認為,以權健為代表的某些直銷企業不能慎獨自律,“緩一緩,放一放,反思一下企業審批和事中事后監管方面的漏洞和不足”。

　　劉俊海認為,暫停主要是因為相關監管有漏洞。“目前的審評審批機制有問題,相關的監管制度仍是直銷條例和禁止傳銷條例,不僅條例落伍了,而且在實際發放牌照過程中,又存在把關不嚴的問題,事中監管也有比較大的漏洞,必須暫停反思一下,完善制度。”劉俊海說。

　　“同時,黑名單制度也必須要有。因為不僅是直銷行業,各個行業都在建立失信聯合懲戒機制,但還是慢了半拍。”劉俊海說,直銷行業的問題很多,如今進入最嚴格的監管時代,要重典治亂。

　　在邱寶昌看來,包括黑名單制度在內的以信用為核心的直銷行業監管體制的確能夠規范經營。

　　“比如直銷員,不按直銷條例的規定去經營,進入了黑名單,根據相應的信用懲罰,不允許乘飛機、坐高鐵,不允許參加公務員考試等。如果很多東西都受到限制,那麼違法成本就會提高。”在邱寶昌看來,信用監管要想真正起到實效,應該建立合作機制,光靠單一監管部門還不夠,“原有的征信條例還是不夠,要讓信用管理配合著信用制度、信用體系共同完善,進一步提高違法成本。所以我認為信用建設、司法信用監管在直銷行業監管當中應該能發揮很重要的作用”。

　　直銷審批監管兩張皮

　　執法合作機制待完善

　　一直以來,傳銷與直銷的邊界比較模糊。

　　根據原國家工商總局官網於2017年11月公布的《直銷企業分級分類監管課題調研報告》,在對直銷企業經營中存在的違法行為調查中,監管部門認為排在前三位的問題依次為“虛假宣傳、未經批准從事直銷活動、從事傳銷活動”,違法行為發生比例分別是88.9%、50%、44.4%。

　　隨著雅芳在2006年獲得第一張直銷牌照,直銷產業在中國合法化發展了十余年。然而在發展過程中,權健等部分直銷企業出現嚴重背離直銷管理條例的“走樣”現象。

　　邱寶昌認為,直銷不通過商場、超市等傳統銷售渠道銷售,而是直接由生產商或經銷商來組織銷售﹔傳銷的核心商業模式是拉人頭,組建金字塔的商業架構,讓加入的人逐層發展下線,“一層吃一層”。

　　也就是說,直銷通常以銷售產品為導向和目的,而傳銷活動則通常沒有產品或以產品為道具,最終目的是發展其他人員加入。

　　對於如何辨別直銷和傳銷,商務部直銷行業管理網站也給出了明確的“行為特征”定義,直銷是合法經營行為,以“單層次”為主要特征﹔傳銷是非法經營行為,以“拉人頭”“入門費”“多層次”“團隊計酬”為主要特征。

　　接受記者採訪的業內人士稱,企業開展直銷應當取得《直銷經營許可証》,但《直銷經營許可証》僅說明這個企業有資格從事直銷經營,不是區分直銷與傳銷的依據。

　　記者注意到,2010年7月,直銷企業的審批機制出現“微調”,進一步擴大了地方政府的審批權力,直銷企業產品重大變更審批項目,下放到省級商務主管部門。暫停相關牌照的審批發放后,也有業內人士預測,關於直銷企業的審批機制將發生變化。審批權與實際的監管責任如何挂鉤,未來需要在制度層面作出回應。

　　“目前,直銷行業存在審批和監管兩張皮現象。商務部負責發牌照但不負責監管﹔原工商總局也就是現在的市場監管總局負責監管,不負責行政審批。導致審批和監管中間出現空檔。”劉俊海說,針對監管漏洞、盲區以及真空地帶,希望通過完善直銷監管執法合作機制來消除。

　　同時,受訪專家不約而同地向記者提到,當前,我國傳銷查處機制存在漏洞,導致網絡傳銷成了“三不管”地帶。

　　劉俊海對記者介紹,由於網絡傳銷的隱蔽化、跨區域化與高度組織化等特點,以及執法權限的匱乏,導致實踐中的傳銷組織不斷蔓延,目前工商部門、商務部門、公安機關、網絡部門等監管機構之間、地區之間仍存在監管縫隙和監管漏洞。例如,工商部門往往隸屬於本地政府,由於缺乏充分有效的跨地域執法調查手段,難以徹底查清跨省市傳銷組織的違法事實。又如,部門之間、地區之間、地區與部門之間尚未形成信息共享、快捷高效、無縫對接的執法合作機制。

　　“要打造一個24小時全天候、360度全方位、跨市場、跨地域、跨部門、跨產業的信息共享、快捷高效、無縫對接、有機銜接、同頻共振的直銷監管合作機制和打擊傳銷合作機制。”劉俊海說,建議創新監管執法體制,實現監管轉型,實現協同監管、信用監管、精准監管、法治監管、透明監管、民本監管。要按照“放權、賦權與維權”的理念,充實監管權限,強化監管手段,加強事中事后監管,鑄造監管執法合力,提升監管執法公信力,要在全國建立互聯互通的打擊傳銷監管執法信息網。

　　界定直銷傳銷法律邊界

　　提高行業主體准入門檻

　　高峰稱,將推動完善直銷相關的法規制度,與相關職能部門加強協調配合,嚴格規范市場准入,加快構建以信用為核心的直銷行業監管體制,建立直銷企業和主要從業人員信用黑名單制度,加大違法失信的成本,促進行業健康穩定發展。

　　而對於如何完善直銷相關的法規制度,劉俊海建議制定直銷法,核心是規范直銷,打擊傳銷。

　　劉俊海對記者介紹,直銷管理條例僅是行政法規,由於起草時間較早,當時直銷與非法傳銷的法律邊界以及法律問題暴露得並不充分,條款存在一定的局限性。現行直銷管理條例第三條將直銷界定為“直銷企業招募直銷員,由直銷員在固定營業場所之外直接向最終消費者推銷產品的經銷方式”。該定義雖提出了直銷員和無店鋪銷售的兩大要求,但未能明確規定面對面銷售的構成要件,因此直銷管理條例調整的直銷模式與互聯網、電話、電視和郵購等直銷模式的界限較為模糊,制約了執法步伐。

　　邱寶昌也表達了立法的觀點。但他同時稱,如果制定法律條件不成熟,則可修訂法規。

　　“一個拿到牌照的直銷企業,其子公司和關聯公司,應規定達到怎樣的界限,相關牌照應該退出市場,相應的保証金多少要沒收。這樣才能從直銷企業總部去約束下面的一些經營行為。”邱寶昌說,還有直銷條例中關於直銷人佣金的問題,應該更加科學和規范,要認真調研,“一個合法的直銷被異化成非法傳銷,它的路徑在哪裡?為什麼會產生這種情況?如何堵住?這些都需要進行調研。通過對現實中存在的問題進行調研,彌補原來規制的不足,或者創新制度”。

　　鑒於合法直銷與非法傳銷之間隻有一牆之隔,劉俊海建議,准確界定多層次直銷與傳銷之間的法律邊界,並嚴格監管直銷行業。

　　那麼,如何做到“最嚴格”監管?劉俊海認為,從縱向看,直銷法律體系升級版要嚴於我國過去與現行的法律制度﹔從橫向看,直銷法律體系升級版要瞄准域外最嚴格的法律制度。

　　“未來,我國的直銷立法改革應當全面反思,提高直銷行業的主體准入門檻。建議鼓勵競爭,打破壟斷,早日將直銷企業核准制改為注冊制(登記制),促進中小微企業可持續發展。”劉俊海說,立法者要深入研究各類傳銷模式,及時修改刑法,擴大刑法打擊圈,進一步提高組織領導傳銷活動罪的法定量刑幅度。對於傳銷活動的策劃者、組織者、領導者虐待、傷害傳銷參加人員、限制其人身自由,甚至導致其死亡或者健康受到嚴重損害的,必須數罪並罰。另外,不能把重典治亂曲解為重刑輕民。要嚴打直銷違法犯罪行為,必須綜合運用民事責任與行政責任、刑事責任、信譽制裁等手段。隻有三大法律責任並行不悖,才能充分發揮法律的補償、制裁、教育、引導、保護與規范的社會功能。

　　制圖/李曉軍　

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