黨中央和國務院對發展普惠金融高度重視，5年來，這項工作已取得顯著成效。

普惠金融的發展歷程

筆者認為，我國普惠金融至今經歷了四個發展階段：第一階段是從1993年到1996年。1993年中國社會科學院農村發展研究所引入孟加拉鄉村銀行小額信貸模式，這是我國第一次引入小額信貸扶貧模式，開啟了普惠金融發展的公益性小額信貸階段。

1997年到2005年進入第二階段，央行和正規金融機構也作為主體加入，而且正規金融機構從此成為普惠金融的主力軍。從1997年起，政府系統在“八七扶貧計劃”中啟動了扶貧貼息小額貸款活動。2000年中國人民銀行出台了鼓勵農村信用社開展小額信貸，后來，民營商業性小額貸款公司在中西部五省區開始試點。

2006年到2011年是第三階段，中央和政府有關部門開始倡導和推動普惠金融發展。2006年人民銀行有關部門人士翻譯出版了聯合國編寫的《普惠金融藍皮書》。農行、郵儲行、新型金融機構村鎮銀行、農村資金互助社加入進來，小貸公司擴展到全國。

2012年至今是第四階段，黨和國家層面對普惠金融高度重視，數字化普惠金融快速發展。2013年11月中共十八屆三中全會提出了“發展普惠金融”的目標。2015年12月，國務院發布了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》。2016年杭州G20會議提出《數字普惠金融高級原則》。互聯網金融為廣大群眾提供了互聯網支付、借貸、理財等豐富多樣的金融服務

普惠金融取得的成就

當前我國普惠金融事業取得了顯著成效。我國普惠金融已呈現出服務主體多元、服務覆蓋面較廣、移動互聯網支付使用率較高的特點，人均持有銀行（存款）賬戶數量、銀行網點密度等基礎金融服務水平已達到國際中上游水平，移動數字金融服務已走在世界前列。金融基礎設施建設和金融扶貧成效也很突出。

普惠金融面臨的困難與挑戰

筆者認為，應十分清醒地認識到，我國普惠金融總體上仍處於初級階段，任重而道遠。作為一個宏觀、中觀和微觀組成的完整體系，其發展仍面臨諸多問題與挑戰。

這些問題和挑戰主要表現為：對“普惠金融”的理解和認識差異大，沒有形成共識﹔普惠金融服務城鄉、地區、供給方類型和規模結構不平衡、不充分﹔農村金融改革發展仍是最薄弱環節﹔小微企業和弱勢群體融資難、融資貴問題仍突出﹔金融法律法規體系仍不完善﹔直接融資市場發展相對滯后﹔合作性金融機構的功未得到有效發揮﹔公益性小額信貸組織缺乏相應的法律地位和融資渠道﹔金融基礎設施建設有待加強﹔普惠金融的商業可持續性有待提高﹔金融消費者合法權益保護和金融教育不足﹔數字普惠金融形勢下的“數字鴻溝”問題凸現。尤其是對普惠金融服務對象不同層級中的底端層級，即在貧困線附近徘徊的金融客戶提供便捷、價格合理、有效的各種服務更是難點。

進一步發展普惠金融的思考

筆者認為，進一步發展普惠金融應主要做好以下工作：一是建立銀行業金融機構的農村存款回流“三農”機制﹔二是引導銀行業金融機構持續支持小微企業和農戶發展﹔三是應在總體上保証農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定﹔四是積極培育新型農村金融機構和小額貸款公司﹔五是出台支持鼓勵公益性制度小額信貸組織發展的政策﹔六是培育發展多類型的農村合作金融﹔七是加強小微企業和農村各類經濟經營主體的信貸擔保體系建設﹔八是各級政府和監管部門形成合力支持普惠金融金融發展﹔九是注意發揮直接融資、保險和金融科技對普惠金融發展的重要作用﹔十是對普惠金融發展水平構建起一套科學的評估指標體系﹔十一是努力改善農村信用環境﹔十二是加快解決金融數字鴻溝問題﹔十三是加快我國各項農村金融立法工作﹔等等。

我國社會上普遍流行一種觀點，即農村金融服務薄弱的主要原因之一是競爭不足，認為隻要適當增加中小型金融機構和增加競爭，就可以緩解或解決農村中低端客戶金融服務不足的問題。多年實踐証明了這種觀點的缺陷，因為雖然農村已增加了不少小型商業銀行和小貸公司，但由於商業性目標趨使他們追求盈利和做大避小，低端客戶服務問題並沒有得到有效解決。

那麼如何以普惠金融可持續發展的理念和要求惠達中低端和貧困客戶群體？筆者認為，應規范發展帶有社會企業性質的公益性或非營利性金融組織和合作金融組織，以及政策法規對商業性金融機構 “指揮棒”和“風向標”作用的調整。

一是對帶有社會企業性質的公益性或非營利性金融組織和合作金融組織，應從政策上倡導、鼓勵和監管其規范發展，這也是應在供給側結構性改革中需要補上的重要短板。

社會企業類組織，即合作性金融和非營利性金融組織的工作宗旨和目標不是追求利潤，而是保本微利和可持續地為社員、中低收入者和貧困農戶提供金融服務，所以，從體制、制度和“道”（理念、信仰、情懷、價值觀）的層面，相對於商業金融機構，他們開展普惠金融服務是有優勢和特殊作用的，我國實踐也証明了這一點，但在這方面的金融供給結構多元化至今還沒有實現。政府部門需要出台政策法規，鼓勵和支持上述人或機構更積極地參與到普惠金融工作中來。

二是商業性金融機構怎麼解決支農支小問題？我認為主要應讓政策法規發揮“指揮棒”和“風向標”作用，應改變考評標准和辦法。在理論上應明確，追求利潤最大化理論是有局限性的，這種理論只是美英經濟學理論，不應視為主流理論，如德國就不認同這種理論。在實踐上，應增加完善考核、監督、評價普惠金融所要求的需求方覆蓋率、可得性和滿意度等問題的指標體系，監督跟蹤體系、評價體系、獎懲體系。

如果能把現在這樣以考核商業機構財務績效為主的“指揮棒”改為考核評價普惠金融所要求的需求側覆蓋率、可得性和滿意度等要求，也可以說同時考核供給方財務績效和社會績效的指標體系的“指揮棒”，商業性金融機構將不得不改變脫農脫小、追求高利潤、追求大項目、追求往城裡發展的沖動。

（人民日報中央廚房點金工作室 專稿 作者杜曉山為中國社科院農村發展所研究員、中國小額信貸聯盟理事長）

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